歷史中的原住民土地問題

CVN-80

歷史中的原住民土地問題-國史館於2016年11月9日舉辦了第32場臺灣原住民史系列專題演講，主題為〈歷史中的原住民土地問題〉，由中央研究院臺史所副研究員詹素娟老師擔任主講人。詹教授為國立臺灣師範大學歷史系博士，長期從事臺灣原住民史、區域史與歷史教育研究。本次演講主題從日治時期開始，針對原住民與其他族群所發生的「土地」問題進行探討。

首先老師從幾張地圖向大家解說清廷與日本所認知的版圖與界外蕃地，從不同時期的地圖可看出因政策而逐漸縮小的原住民領域。所謂「蕃地」的定義與法令制定，可追溯至明治28年(1895)制定並發布的「官有林野及樟腦製造業取締規則」，其中第1條規定，缺乏可證明所有權的山林原野，全為官方所有，總督府將「民有之外」的林野地全部視為「官有林野」，隔年，總督府頒布「臺灣總督府撫墾署官制」，主旨在將「蕃地」視為「特殊行政區」，並訂立「蕃地」即「官有地」之原則，作為治理「蕃人」的法律依據，日本政府更能依此法將樟腦與森林資源封鎖壟斷，不許未經申請的本島人、內地人或外國人進入「蕃地」。

明治31-37年(1898-1904)間「臨時臺灣土地調查局」針對臺灣西部、宜蘭等普通行政區的田、園、宅地、魚池等地目，實行地籍調查、三角測量及地形測量，以釐清土地權利、區分土地等則與地目，明瞭土地的形態，並製成地籍清冊，繪製地籍圖，整合為「臺灣堡圖」。此後，不僅可以清楚呈現普通行政區內的次級行政區界，與普通行政區相鄰的蕃地也得以確立，蕃地與非蕃地的區隔，可以在地圖上清楚標示。

明治43(1910)年起，官方以二階段方式(1910-1914、1915-1925)，對西部平原以外尚未完成調查的地區，展開精密測量、臺帳登記等地籍整理事業，以達成臺灣全土地籍整理的目標，此次調查以介於山地與平原間淺山丘林帶的林野為主，兼及總督府支配下的部分蕃地，以及普通行政區內尚未經過土地調查的未查定地，本階段完成了東臺灣的土地整理與劃入普通行政區。

日本政府在進行臺灣土地整理事業期間，也積極設置日人移民基地，明治41年(1908)調查臺灣全土的「移民適地」，評估後，認為東臺灣較西部更適於收容移民，而決定選擇東部做為建立「大和民族模範農村」的基地。為取得執行移住政策的集團地，對定耕於東部的平地蕃必須明確劃定其使用土地的範圍，以取得廣大剩餘土地的支配權。

總督府將東臺灣的土地區分為四種類型：指定內地移民預定區域、土著部落整理區域、別途處分區域、其他豫察濟區域。其中與原住民特別相關者為「土著部落整理區域」，在此「土著」指「蕃人」、「土人」（漢民、平埔族）。針對蕃人，總督府以每戶需耕地2甲7分、放牧地1甲，合計3甲7分的標準，再依據天然地型計算出各部落需要的總面積，集中整理於部落附近。1910年11月發布〈臺東、花蓮港二廳館內施行林野調查之決定案〉，其中，「土著部落整理區域」登錄為「共業地」，其形態為「共有」。但經實地調查後，總督府發現「平地蕃」有數十人或數百人共有土地的情況，部落公有地誰屬的問題，更對後續管理造成可能的困擾。因此，明治44年(1911)5月決定將「土著部落整理區域」的「共業地」登錄原則更改為「分割共業地」，並登錄在「土地臺帳」上。此一規劃與整理，對平地原住民的土地使用與地權觀念造成巨大衝擊雨影響，以原住民的傳統生活型態而言，耕地、獵場四處散佈是很正常的，但透過土地整理，官方以每戶3甲7分的標準估算部落所需土地，並集中於部落周邊後，原住民被迫轉向定耕農業，以每戶3甲7分所估算的部落土地也未考慮日後人口的增長。家戶土地狹小，促使耕地零細化，「平地蕃」的勞動力也從土地釋放出來為國家所應用。

大正14年(1925)起，總督府開始執行「森林計畫事業」，針對林野進行包括治水調查、區分調查、三角測量、周圍測量以及施業案編成等長達十年的延續事業。其中「區分調查」是地籍整理的核心，就治水、國土保安等目的，將臺灣山林區分為「要作為國有而存置者」（要存置林野）與「不要作為國有而存置者」（不要存置林野）兩類。昭和3年(1928)11月總督府更明文規定增加了「準要存置林野」名目解決「蕃人占有地」問題。「準要存置林野」的所有者是國家，作為保留地，原住民只有使用權，並無所有權，保留地的區分僅是圖面作業，實地並無境界標示，也未與原住民妥善溝通；加上其區分不符原住民的燒耕、輪作慣習，因此難以發揮約束作用。「蕃人所要地」的落實與完整處理，有待警務局接續推展的「蕃地開發調查事業」。

1945年，臺灣再經歷一次政權轉移，日治時代未編入普通行政區而施以警察行政的「蕃地」事務，也在行政體系中重新調整安排。1946年4月頒訂「臺灣省山地鄉村組織規程」，將遼闊的「蕃地」一地理環境、轄屬線，編組成30個山地鄉，成立鄉公所等機關。另一方面，將日治時期「準要存置林野」名稱廢除，命名為「山地保留地」，並訂定「臺灣省各縣山地保留地管理辦法」作為管理、使用山地保留地的主要依據，規定原住民保留地為國有土地，原住民僅能依規定使用耕地或採伐林木，原住民保留地及其地上物不得作為買賣、抵押、交換、贈與之標的；民國49年修訂「臺灣省山地保留地管理辦法」第15條：「山地保留地，應由民政廳地政局視各山地鄉村地理條件，及山地人民經濟情形、文化分準、分期編查，登記確定其使用權籍，俟山地人民有自營生活能力時，實施放領，其辦法另定之」，此為日後保留地所有權賦予原住民之種子。

民國55年續修「臺灣省山地保留管理辦法」，此法第7條，進一步確立原住民對保留地的耕作權、地上權等物權，及租賃權，且賦予原住民於耕作農地滿十年後，無償取得農地與建築用地之所有權。此為首次於法規上落實將「原住民保留地」歸還原住民的政策。然而，基於社會經濟的快速變遷、人口增加、國家與企業家之侵奪等因，原住民社會積極尋求「擴增」保留地，民國76年12月起，政府開始對山地鄉與花東等平地山胞聚居之行政區各公有土地進行調查，經民國77、78年兩次「還我土地運動」後，政府加速修訂新法「山胞保留地開發管理辦法」，取得所有權年限由10年縮短為5年。而民國79年起，則對平地山胞進行劃編「山胞保留地」工作，將其居住使用的公有土地、尚未列入「山胞保留地」者，受理申請登記為「山胞保留地」。

時至今日，日治時代的廣義「蕃地」雖因東臺灣及若干延邊第待的劃入普通行政區，而分化為狹義「蕃地」與「分布於普通行政區蕃社」兩大空間系統。然而，所謂「蕃人保留地」僅為狹義「蕃地」上的「生蕃」住民所有，「普通行政區」的「生蕃」因已登記私有土地的業主權，與「蕃人保留地」並無直接關係。此外，日治時代警察與人類學者調查繪製的各原住民族傳統領域，其空間範圍、性質與「蕃地」、「蕃人保留地」的關係，亦應進一步比較釐清，才能真正掌握歷史上原住民的土地問題。